IL
COMMISSARIO AD ACTA
VISTA la Deliberazione
del Consiglio dei Ministri del 23 luglio 2014, con la quale il Presidente
pro-tempore della Regione Abruzzo è stato nominato Commissario ad acta per
l’attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della
Regione Abruzzo;
CONSIDERATO che la predetta
Deliberazione individua, quale specificazione della funzione attribuita al
Commissario ad acta, la realizzazione dell’intervento prioritario inerente la
definizione dei contratti con gli erogatori privati accreditati e dei tetti di
spesa relativi alle prestazioni da essi erogate;
ATTESO che, in base
all’art. 4 comma 2 del D.L. 01.10.2007 n°159, convertito in Legge 29.11.2007
n°222, l’incarico
commissariale è conferito per l’intero periodo di vigenza del
Piano di Rientro;
RICHIAMATO il Decreto n. 90
del 12 agosto 2014 di insediamento del Presidente pro tempore della Regione
Abruzzo Dr. Luciano D’Alfonso come Commissario ad acta per l’attuazione del
Piano di Rientro dai disavanzi del settore sanitario abruzzese;
RILEVATO che il predetto
provvedimento, stabilisce
tra l’altro che:
- “ per
l’espletamento dell’incarico (di Commissario ad acta)è funzionale la
collaborazione di tutta la struttura amministrativa della Giunta regionale ed
appare necessaria la collaborazione diretta dei Servizi della Direzione
Politiche della Salute ( rectius Dipartimento per la
Salute ed il Welfare), dell’Agenzia Sanitaria Regionale ..omissis”;
- “ dei predetti
uffici si avvarrà anche il Subcommissario Dr Giuseppe
Zuccatelli, per l’espletamento del compito di
affiancamento al Commissario ad acta”;
- “ è confermata
la istituzione dell’Ufficio del Commissario ad acta per la realizzazione del
Piano di Rientro…omissis”;
DATO ATTO che in particolare
e per quanto riguarda gli uffici del Dipartimento per la Salute ed il Welfare,
questi ultimi sono posti in rapporto di dipendenza funzionale con l’Ufficio del
Commissario a cui prestano collaborazione per tutta la durata del mandato commissariale
e provvedono a raccordarsi direttamente con gli Organi commissariali dando
esecuzione alle direttive impartite da questi ultimi anche per gli aspetti
procedimentali e organizzativi;
CONSIDERATO:
-
che con decreto commissariale n. 48
del 23 maggio 2016 è stato dato avvio al procedimento di negoziazione con le
strutture private titolari di accreditamento pre-definitivo
per l’erogazione di prestazioni sanitarie in regime residenziale e psico-riabilitativo per il biennio 2016- 2017;
-
che con decreto commissariale n. 49
del 23 maggio 2016 è stato dato avvio al procedimento di negoziazione con le
strutture private titolari di accreditamento pre-definitivo
per l’erogazione di prestazioni sanitarie a carattere riabilitativo per il
biennio 2016- 2017;
PRECISATO che
l’individuazione dei termini endoprocedimentali e
finali è demandata al Servizio competente, il quale – giusta Deliberazione di
Giunta Regionale n. 341/2015 recante “ formulazione
dell’assetto organizzativo del Dipartimento per la Salute e il Welfare.
Precisazione delle competenze e dei programmi da realizzare” - tra le altre attività “
cura i diversi aspetti che regolano l’attività delle strutture della
rete territoriale ….omissis…definisce il budget da assegnare alle strutture
private e procede alla definizione degli accordi contrattuali di cui all’art. 8
quinquies dlgs. 502/92 s.m.i.…”;
DATO ATTO che successivamente alla loro approvazione la
struttura competente del Dipartimento “ Salute e Welfare”, per quanto sopra
rappresentato, ha provveduto per esigenze procedimentali ad individuare - per
il su menzionato decreto commissariale 48/2016 – quali termini ad quem,
tanto per la formulazione di osservazioni allo schema di accordo contrattuale –
approvato quale all. 2 , parte integrante e sostanziale
del predetto provvedimento, quanto per la fissazione del termine ultimo per la
conclusione del procedimento e per la sottoscrizione degli accordi
contrattuali, rispettivamente il 30 giugno 2016 ed il 12 settembre 2016, mentre
– con riferimento al successivo decreto 49/2016 - si è provveduto a fissare al
30 settembre 2016 il termine ultimo per la conclusione del procedimento e la
sottoscrizione dei nominati accordi;
PRESO ATTO che i predetti
provvedimenti, integrati nei termini e per le finalità di cui sopra, sono stati
ritualmente notificati agli erogatori privati ammessi alla negoziazione e alle
Aziende Usl per l’avvio della prevista fase di
interlocuzione sullo Schema di accordo contrattuale;
DATO ATTO che con nota Prot. n. RA
149359/COMM del 29 giugno 2016 l’Organo commissariale, con riferimento
ai suddetti procedimenti di avvio della contrattazione 2016 – 2017 nel
postergare i termini per il completamento della complessa istruttoria, ha
confermato i termini per la definizione degli accordi contrattuali, così come
determinati dalla struttura responsabile del procedimento;
CONSIDERATO inoltre che, per
mero errore materiale, nella parte narrativa e dispositiva del decreto 49/2016,
risulta indicato quale termine conclusivo per il procedimento di che trattasi
quello di gg. 60 (sessanta) dalla notifica del medesimo ai soggetti
interessati, laddove, nella trasmissione dell’atto e dei relativi allegati agli
erogatori interessati è stato individuato quale termine conclusivo del
procedimento il giorno 30 settembre 2016, con
la conseguenza che la durata del medesimo si intende protratta, quale
termine ultimo a tale data, in ragione della complessità del procedimento
stesso;
RICHIAMATI a tal proposito:
-
l’art.
8-bis. del decreto legislativo 502/92 s.m.i. (Autorizzazione,
accreditamento e accordi contrattuali) il quale testualmente recita “1. Le
Regioni assicurano i livelli essenziali e uniformi di assistenza di cui
all'articolo 1 avvalendosi dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti
accreditati ai sensi dell'articolo 8-quater, nel rispetto degli accordi
contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies;
-
l’art.
8 – quater co. 1 e 2 del d.lgs. 502/92 s.m.i. che
testualmente prevedono che “L'accreditamento istituzionale é
rilasciato dalla Regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private
subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di
qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di
programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei
risultati raggiunti.. omissis
“La qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli
enti del servizio sanitario nazionale a corrispondere la remunerazione delle
prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all'articolo
8 - quinquies. I requisiti ulteriori costituiscono
presupposto per l'accreditamento e vincolo per la definizione delle prestazioni
previste nei programmi di attività delle strutture accreditate, così come
definiti dall'articolo 8- quinquies”.
-
l’art.
8 quinquies
d.lgs. 502/92 s.m.i. che prevede che “ Le
Regioni, definiscono l'ambito di applicazione degli accordi contrattuali ed
individuano i soggetti interessati”, con
specifico riferimento agli obblighi derivanti dalla stipula dei predetti
accordi in capo agli erogatori privati interessati, nonché individuando le
funzioni specificamente ascritte alla Regione, in qualità di ente di
programmazione, e alle Aziende Usl quali enti
pubblici titolari delle funzioni di gestione dei rapporti con la committenza,
predeterminando a tal fine il volume massimo delle prestazioni e il
corrispettivo preventivato;
CONSIDERATO che la
determinazione dei tetti di spesa per l’acquisto di prestazioni sanitarie e
socio-sanitarie da strutture private accreditate, costituisce da un lato
esercizio del potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione
procedente e dall’altro implica necessariamente una distribuzione ex ante ed a
monte del relativo procedimento di risorse pubbliche;
ATTESO che quanto
stabilito dai DDCCAA nn. 48/2016 e 49/2016 e di
seguito riportato:
-
“CONSIDERATO
che tale riduzione lineare non risulta coerente con quanto previsto dall’art.
14 D.L. n. 95/2012, convertito in Legge n. 135/2012, che espressamente
circoscrive tale riduzione alle prestazioni di carattere ospedaliero e
ambulatoriale e che, pertanto, si rende necessario individuare parametri per la
definizione dei tetti di spesa relativi all’acquisto di siffatte tipologie di
prestazioni coerenti con la normativa vigente e con le dimensioni dell’attuale
domanda ed offerta di servizi psicoriabilitative”
(DCA n. 48/2016);
-
“PRESO
ATTO che tale riduzione lineare non risulta coerente con quanto previsto
dall’art. 14 D.L. n. 95/2012, convertito in Legge n. 135/2012, che
espressamente circoscrive tale riduzione alle prestazioni di carattere
ospedaliero ed ambulatoriale e che, pertanto, si rende necessario individuare
parametri per la definizione dei tetti di spesa relativi all’acquisto di
siffatte tipologie di prestazioni coerenti con la normativa vigente e con le
dimensioni dell’attuale domanda ed offerta di servizi riabilitative” (DCA n.
49/2016);
può determinare l’insorgere di
interpretazioni non in linea rispetto ai provvedimenti commissariali
precedentemente adottati in materia – i quali invece sono stati approvati in
aderenza alle disposizioni vigenti - e si pongono,
stricto sensu, in
ineludibile correlazione con l’attuale
fase procedimentale, che si caratterizza per una sostanziale continuità
dell’azione amministrativa, essendo la Regione Abruzzo ancora in Piano di
Rientro e sottoposta a regime commissariale;
PRESO ATTO a tal proposito
del parere l’Avvocatura Distrettuale Prot. N. 20890
del 05.07.2016, acclarato al Prot. RA/155048 di pari
data, che testualmente recita “I passaggi in questione, per come formulati,
presentano effettivamente aspetti di distonia con il precedente operato
amministrativo dell’Ufficio commissariale, e con i principi di riferimento già
positivamente vagliati in sede ermeneutica; e profili di non necessarietà in rapporto alla struttura motivazionale dei
decreti cui afferiscono” ed ancora “Sotto il primo aspetto, può risultare utile
rammentare la copiosa giurisprudenza maturata proprio nel vaglio di
provvedimenti adottati dal Commissario ad Acta abruzzese, che ha chiarito come
l’Amministrazione non abbia “esteso” le disposizioni relative alla spending review agli ambiti
(dalla norma nazionale non contemplati) della riabilitazione, della psicoriabilitazione e della residenzialità, bensì abbia
autonomamente imposto il taglio lineare quale misura attuativa del Piano di
rientro, idonea, come altre relative a diversi ambiti, a conseguire gli
obiettivi di risparmio programmati, intervenendo anche sul livello di spesa per
gli acquisti delle prestazioni sanitarie presso gli operatori privati
accreditati (cfr., ex multis: TAR Abruzzo – L’Aquila,
26.5.2016, n. 343/2016; idem, sentenza n. 587/15, dalla prima citata). Ossia,
ha fatto corretta applicazione di quanto stabilito, appunto, dal dianzi
menzionato art. 17, comma 1, lett. a, terzo periodo,
DL n. 98/2011, convertito con modificazioni dalla L. n. 111/2011, di per sé
sufficiente a motivare e sorreggere il taglio “lineare” a suo tempo operato.
Peraltro, va rilevato che in sede interpretativa il criterio della cd “spesa
storica” non è stato mai oggetto di “demonizzazione”: particolarmente illuminante
può risultare, in argomento, un passaggio della medesima sentenza n. 343/2016
TAR L’Aquila: <<…la ripartizione delle risorse sulla base della “spesa
storica” è un criterio inefficiente, ma non è affatto un metodo illegittimo e
supplisce alla mancanza di regole per la ripartizione delle risorse secondo il
principio del fabbisogno. Al riguardo, è stato già affermato che tale criterio
rappresenta un “valido e legittimo parametro cui ancorare la determinazione dei
tetti di spesa in assenza di più precisi studi sull’evoluzione delle necessità
assistenziali e della relativa spesa, con la possibile applicazione sugli
importi così determinati anche di tagli percentuali e dei meccanismi di
regressione tariffaria” (cfr., ex multis, T.a.r. Abruzzo 29 luglio 2015, n. 587, Cons.
di Stato, n. 108/2014 e 5602/2013 e TAR Campania Napoli, n.
2806/2013)>>”;
PRESO ATTO altresì che nel
parere suddetto si precisa “il contenuto degli incisi in commento non pare
presentare elementi di necessarietà rispetto
all’impianto motivatorio delle scelte commissariali,
le quali non possono che reggersi – attraverso le opportune esplicitazioni
logico-sistematiche – sul raggiungimento dei risparmi di spesa sanciti e sulla
concretizzazione delle finalità delineate dalla programmazione regionale. Purtuttavia, il loro mantenimento nella
struttura dei provvedimenti potrebbe rendere [per le ragioni sintetizzate nel
precedente capoverso] l’azione commissariale vulnerabile a rivendicazioni –
anche, in ipotesi, risarcitorie – da parte di quegli erogatori privati che si
ritenessero pregiudicati dall’applicazione del budget secondo il parametro
utilizzato nelle annualità precedenti.
Appare
condivisibile, pertanto, l’esigenza di pervenire all’espunzione delle clausole
in parola, cui si ritiene possa pervenirsi mantenendo comunque integro
l’impianto dei provvedimenti commissariali, stante la loro sostanziale coerenza
con le norme e le finalità dianzi ricordate”;
RITENUTO, pertanto, nell’ambito della propria autonomia programmatoria e ferma restando la ratio legittima
della previsione riferita al triennio di Programmazione Operativa 2013 - 2015, di dover espungere i
capoversi presenti nei DCA n.
48/2016 e n. 49/2016 e espressamente su
riportati, in quanto fuorvianti rispetto agli obiettivi dichiarati e sottesi al
corrente triennio di Programmazione 2016- 2018, che costituisce sviluppo dei
provvedimenti del triennio precedente e si pone in sostanziale continuità con
gli stessi, anche in considerazione delle prerogative in capo all’Organo
commissariale di indirizzare le risorse per il raggiungimento degli obiettivi
preventivati e per il mantenimento di adeguati livelli qualitativi dell’offerta
delle prestazioni;
DATO ATTO che si intendono
integralmente confermati i contenuti dei
decreti commissariali n. 48/2016 e 49/2016 – per quanto non espressamente
rettificato, modificato ovvero integrato per effetto del presente provvedimento
-, ivi comprese le determinazioni relative alla fissazione dei “Tetti di spesa
individuali e complessivo”, di cui all’All. 1 dei
relativi provvedimenti nonché lo “Schema di accordo contrattuale” di cui all’All. 2, così come approvati e originariamente inseriti nella sezione “Atti
della Regione/Atti del Commissario ad acta”;
RICHIAMATO altresì il DCA n.
55/2016 con il quale è stato approvato il Piano di Riqualificazione 2016 – 2018
precedentemente trasmesso in preventiva approvazione ai Ministeri affiancanti;
PRECISATO in tal senso che
i tetti di spesa fissati con i DDCCAA nn. 48 e 49 del
23 maggio 2016 sono ricompresi nei limiti massimi di spesa previsti nel su
richiamato DCA 55/2016, per l’annualità 2016, specificando altresì che per
l’anno 2017 si provvederà anche a rideterminare gli importi assegnati a
ciascuna struttura;
DATO ATTO che in forza del
presente provvedimento sono fatti integralmente salvi gli effetti già esplicati
dei procedimenti di negoziazione con gli erogatori privati accreditati, avviati
con i menzionati decreti commissariali n. 48/2016 e 49/2016 e perfezionati con
l’intervenuta notifica degli stessi;
VISTO l’art. 21 octies della l. 241/90 s.m.i. il quale prevede che
“E' annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge
o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. 2. Non é
annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o
sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia
palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da
quello in concreto adottato.”;
RILEVATO per quanto sopra
che le predette irregolarità, laddove sussistenti – di esclusivo carattere
formale – non sono comunque tali da comportare l’applicazione della su
richiamata disposizione normativa e per l’effetto l’annullamento degli atti,
anche in considerazione della preminente circostanza che il contenuto
dispositivo dei medesimi non avrebbe in ogni caso potuto essere diverso da
quello in concreto adottato;
RILEVATO che quanto sopra
rappresentato riveste carattere di urgenza stante la necessità di ultimare in
tempi rapidi la definizione delle negoziazioni con le strutture private
titolari di accreditamento pre-definitivo e che,
pertanto, il presente atto non è sottoposto al parere preventivo dei Ministeri
della Salute e dell’Economia e delle Finanze;
DECRETA
Per
le motivazioni espresse in premessa che integralmente si richiamano
1. di
prendere atto della intervenuta individuazione da parte della struttura
competente dei termini endoprocedimentali e
conclusivi dei nominati provvedimenti commissariali n. 48/2016 e 49/2016, e
della conseguente necessità di integrare limitatamente a tali aspetti i
menzionati provvedimenti e di rettificare il decreto 49/ 2016 relativamente
alla attestazione che la durata del medesimo si intende protratta fino al 30
settembre 2016, in ragione della complessità del procedimento stesso;
2. di
precisare che si intendono pertanto rideterminati e confermati
rispettivamente per il decreto 48/2016 i termini del 25 luglio 2016, per la
trasmissione di osservazioni e controdeduzioni, e del 12 settembre 2016 quale
termine ultimo per la conclusione del procedimento e la sottoscrizione del
contratto per l’acquisto di prestazioni sanitarie da strutture titolari di
accreditamento pre-definitivo in regime residenziale
e psico-riabilitativo per il biennio 2016- 2017;
3. di
precisare altresì che intendono pertanto rideterminati e confermati
rispettivamente per il decreto 49/2016 i termini del 25 luglio 2016, per la
trasmissione di osservazioni e controdeduzioni, e del 30 settembre 2016 quale
termine ultimo per la conclusione del procedimento e la sottoscrizione del
contratto per l’acquisto di prestazioni sanitarie da strutture titolari di
accreditamento pre-definitivo in regime riabilitativo
per il biennio 2016- 2017;
4. di
dare atto che si intendono integralmente confermati i contenuti dei decreti commissariali n.
48/2016 e 49/2016 – per quanto non espressamente rettificato, modificato ovvero
integrato per effetto del presente provvedimento -, ivi comprese le determinazioni
relative alla fissazione dei “Tetti di spesa individuali e complessivo”, di cui
all’All. 1 dei relativi provvedimenti nonché lo
“Schema di accordo contrattuale” di cui all’All. 2
così come approvati e originariamente inseriti nella sezione “Atti della
Regione/Atti del Commissario ad acta”;
5. di
dare altresì atto che in forza del presente provvedimento sono fatti
integralmente salvi gli effetti già esplicati dei procedimenti di negoziazione
con gli erogatori privati accreditati, avviati con i menzionati decreti
commissariali n. 48/2016 e 49/2016 e perfezionati con l’intervenuta notifica
degli stessi;
6. di
stabilire, per quanto espressamente riportato in premesse, ed all’esito
degli indirizzi formulato con il suddetto parere dell’Avvocatura Distrettuale
l’eliminazione dei seguenti capoversi:
-
nel
DCA 48/2016: “CONSIDERATO che tale riduzione lineare non risulta coerente con
quanto previsto dall’art. 14 D.L. n. 95/2012, convertito in Legge n. 135/2012,
che espressamente circoscrive tale riduzione alle prestazioni di carattere
ospedaliero e ambulatoriale e che, pertanto, si rende necessario individuare
parametri per la definizione dei tetti di spesa relativi all’acquisto di
siffatte tipologie di prestazioni coerenti con la normativa vigente e con le
dimensioni dell’attuale domanda ed offerta di servizi psicoriabilitativi”;
-
nel
DCA n. 49/2016: “PRESO ATTO che tale riduzione lineare non risulta coerente con
quanto previsto dall’art. 14 D.L. n. 95/2012, convertito in Legge n. 135/2012,
che espressamente circoscrive tale riduzione alle prestazioni di carattere
ospedaliero ed ambulatoriale e che, pertanto, si rende necessario individuare
parametri per la definizione dei tetti di spesa relativi all’acquisto di
siffatte tipologie di prestazioni coerenti con la normativa vigente e con le
dimensioni dell’attuale domanda ed offerta di servizi riabilitativi”;
7. di
confermare che, per l’annualità 2016, conformemente al DCA n. 55/2016, con
il quale è stato approvato il Piano di Riqualificazione 2016 – 2018, i tetti di
spesa fissati con i DDCCAA nn. 48 e 49 del 23 maggio
2016 sono ricompresi nei limiti massimi di spesa previsti nel surrichiamato provvedimento;
8. di
stabilire che, per l’annualità 2017, si procederà ai necessari adeguamenti,
rideterminando conseguentemente gli importi assegnati a ciascuna struttura predefinitivamente accreditata, tenuto conto del tetto
massimo di spesa individuato dal DCA 55/2016 ed approvato dai Ministeri
affiancanti per l’annualità suddetta;
9. di
notificare copia del presente provvedimento ai Direttori Generali delle Aziende
Usl e agli erogatori privati interessati, precisando
che il procedimento di negoziazione avviato in forza del medesimo dovrà
concludersi entro i termini massimi su indicati;
10. di
trasmettere il presente provvedimento ai Ministeri della Salute e dell’Economia
e delle Finanze, siccome previsto nell’Accordo con la Regione Abruzzo per
l’attuazione del Piano di Rientro dai disavanzi e individuazione degli
interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico ai fini della
successiva validazione;
11. di
trasmettere copia del presente provvedimento al Bollettino Ufficiale della
Regione Abruzzo (B.U.R.A.T);
IL COMMISSARIO AD
ACTA
Dott.
Luciano D’Alfonso