Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte costituzionale a norma dell’art. 24 delle Norme integrative del 16 marzo 1956
Ricorso n. 109 depositato il 15 novembre 2006
del Presidente del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente del Consiglio p.t. rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato
nei confronti
della Regione Abruzzo in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t.
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge della Regione Abruzzo 25 agosto 2006
n. 29, pubblicata sul B.U.R.A. n. 82
dell’8 settembre 2006, recante: “Modifiche ed integrazioni alla L.R. 31
dicembre 2005, n. 46 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale
2006 e pluriennale 2006-2008 - Legge Finanziaria regionale 2006) e alla L.R. 31
dicembre 2005, n. 47 (Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2006 –
bilancio pluriennale 2006 – 2008) – 1° provvedimento di variazione” nell’art.
21, secondo comma in relazione all’art. 117 secondo comma lett. g) Cost.,
nonché negli artt. 38 e 44 in relazione all’art. 117 primo comma, all’art. 3
Cost. ed agli artt. 87 e 88 del Trattato CE.
La legge riportata in epigrafe viene impugnata, giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 27 ottobre 2006, nelle sottoindicate disposizioni.
1) L’art 21 rubricato “Istituzione per i caduti in servizio appartenenti alle Forze armate e di polizia” finalizzato dal primo comma al finanziamento di interventi a favore dei familiari delle vittime, residenti in Abruzzo e appartenenti alle Forze armate e di polizia caduti in servizio nell’assolvimento dei propri doveri istituzionali, prevede, al secondo comma, un Comitato costituito dal Presidente della Giunta Regionale, dai Prefetti delle quattro Province abruzzesi e dal rappresentante di massimo grado ci ciascuna Forza annata e di polizia, operante nel territorio regionale, al fine di valutare le istanze inviate dagli aventi diritto e provvedere all’applicazione delle disposizioni in esame. Alla formale costituzione del Comitato provvede il Presidente della Giunta regionale con proprio decreto. La norma citata si pone in contrasto con l’art. 117 secondo comma lett. g) della Costituzione che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento e dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali. Il profilo di illegittimità investe principalmente la composizione dell’organismo regionale istituito dalla legge citata. La presenza di quattro Prefetti, uno per ogni provincia, nonché dei massimi gradi delle Forze militari e di polizia attribuisce nuovi compiti alle Amministrazioni statali cui detti funzionari o militari, fanno capo ovvero rispettivamente alle Prefetture, ed ai componenti delle Forze armate e di Polizia anche essi tutti riconducibili ad Amministrazioni dello Stato. La normativa regionale, configura in tal modo in capo a dette figure istituzionali statali, nuove attribuzioni pubbliche relative all’ espletamento dell’attività di valutazione delle istanze avanzate sulla base della citata disposizione nonché, in generale, dell’attività demandata all’organismo nel quale detti componenti risultano inseriti. Organismo, questo, di carattere regionale siccome istituito dalla medesima legge e formalmente costituito dal Presidente della Giunta regionale con proprio decreto. Il legislatore regionale tuttavia, non può attribuire nuovi ed aggiuntivi compiti o funzioni ad organi statali o a coloro che tali organi impersonano, in quanto spetta in via esclusiva allo Stato disciplinare “l’organizzazione amministrativa dello Stato e l’attività dei propri funzionari” così come i compiti e le attribuzioni delle Forze armate ex ad. 117 secondo comma lett. g). Ciò, oltretutto, comporta - come recentemente sancito dalla Corte in relazione ad analoga fattispecie - per quei pubblici funzionari, una inevitabile alterazione delle attribuzioni svolte in seno agli organi di appartenenza, “con la conseguente compromissione del parametro invocato che riserva in via esclusiva alla legislazione dello Stato di provvedere in materia” (In tal senso, tra le decisioni più recenti, Corte Cost. n. 30 del 2006). Da tale punto di vista, il riconoscimento della potestà regionale di attribuire in via unilaterale funzioni pubbliche ad uffici statali deve ritenersi illegittimo anche ai fini della compromissione del buon andamento e della efficienza della P.A. Viene pertanto in considerazione, quale parametro di illegittimità della norma in esame, lo stesso art. 97 Cost., che postula l’esistenza di un modello normativo unitario e coordinato cui riservare l’individuazione e l’organizzazione delle attribuzioni e dei compiti attribuiti agli Uffici statali investiti di nuove funzioni da fonti regionali. Là dove, tuttavia, tale modello viene incrementato, in modo unilaterale e non coordinato da fonti normative esterne a quello statale ne deriva, inevitabilmente, un’alterazione dell’efficienza e del buon andamento della P.A. auspicato dalla disposizione costituzionale da ultimo richiamata. Le considerazioni che precedono trovano conferme negli autorevoli precedenti della Corte che, in relazione ad analoghe istituzioni, da parte regionale, di organi composti da figure istituzionali riferibili ad Amministrazioni dello stato o ad enti pubblici nazionali ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle relative disposizioni di legge regionale (In tal senso Corte Cost. sent. 29 aprile-7 maggio 200 2004, sent. n. 30 del 2006, sent. n. 322 del 6 ottobre 2006). Quanto sopra esposto certamente non vale ad escludere che, in astratto, non si possano prevedere forme di collaborazione e di coordinamento che coinvolgono compiti ed attribuzioni dello Stato in vista di una leale collaborazione tra enti. Tali forme, tuttavia, come altresì sottolineato dalla Corte in più occasioni, “non possono essere disciplinate unilateralmente ed autoritativamente dalle Regioni nemmeno nell’esercizio di potestà legislative: esse devono trovare il loro fondamento o il loro presi presupposto in leggi statali che le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati ( In tal senso Corte Cost. sent n. 134 del 2004 ma anche sent. n. 30 del 2006 e n. 322 del 2006 sopra richiamate). In assenza di detti accordi ovvero di previe intese, pertanto, deve ritenersi violato il parametro costituzionale di cui all’art. 117 secondo comma lett. g).
2) Con il successivo art 38 rubricato “Contributo all’API Soluzione di Teramo” a sostegno del progetto pelletteria, la Legge Regionale n. 29 del 2006 prevede, al primo comma, la concessione da parte della Regione di un contributo di E. 50.000,00 in favore dell’impresa in rubrica ed a sostegno del progetto ivi indicato. Il secondo comma regola gli stanziamenti per gli esercizi successivi.
3) Con l’art. 44 (Interventi per il consolidamento di siti produttivi), la medesima legge, inoltre, al primo comma costituisce un “limite di impegno decennale allo scopo di superare alcune criticità occupazionali denominato: Interventi per il consolidamento di siti produttivi, di Euro 300.000,00 annui a favore del Consorzio industriale di Avezzano finalizzato all’assunzione di un mutuo le cui risorse sono destinate all’acquisto di immobili sedi di attività produttive per il consolidamento di realtà industriali , indicati dalla Giunta regionale su proposta della competente Direzione Attività Produttive”. Il comma seguente determina lo stanziamento per gli esercizi successivi. Entrambe le disposizioni sopra riportate sub 2) e 3), in relazione all’art. 84 della medesima normativa regionale, là dove si stabilisce che la legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nel B.U.R., devono ritenersi in contrasto con l’art. 117 primo comma Cost. a norma del quale la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Tanto l’art. 38 quanto l’art. 44 della legge in esame rientrano nell’alveo della materia disciplinata dagli artt. 87 e 88 del Trattato CE - già artt. 92 e 93 ( ma v. anche le corrispondenti disposizioni del Trattato di adozione della Costituzione europea, artt. III167 e III168, dove vengono riaffermati i medesimi principi). L’art. 87, nel sancire il principio di incompatibilità degli aiuti con il mercato comune è disposizione volta all’obiettivo primario e qualificante del sistema comunitario per la realizzazione di un sistema di concorrenza non falsata al fine di evitare che il sostegno finanziario conduca ad alterare la competizione ad armi pari tra le imprese. La disciplina degli aiuti di stato, peraltro, è anche complementare al mercato interno, nella misura in cui il sostegno economico da parte pubblica finisce col rafforzare le imprese che ne beneficiano sul mercato interno e, rendendo più difficile la penetrazione di imprese appartenenti ad altri paesi comunitari, sì risolve in una forma dì sostanziale protezionismo. Con riferimento alle disposizioni di cui alla legge regionale impugnata non vi è dubbio che le misure ivi previste rientrino nella nozione di “aiuto di stato” realizzandosi in entrambe le ipotesi forme di agevolazioni di carattere finanziario nei confronti di soggetti imprenditoriali. La nozione di aiuto secondo la giurisprudenza comunitaria, è del resto, come è noto, particolarmente ampia la stessa ricomprendendo ogni vantaggio economicamente apprezzabile (che può realizzarsi con una sovvenzione diretta ma anche tramite una riduzione di costi, un’agevolazione fiscale, uno sgravio di oneri) attribuito ad una impresa attraverso un intervento pubblico, vantaggio che altrimenti non si sarebbe realizzato (Tra le tante: causa C- 387/92, sentenza 15 marzo 1994, Racc. p. 1-877, punto 13). D’altra parte, gli ausili in questione non sembrano neanche in astratto riconducibili alle ipotesi di aiuti eccezionalmente consentiti dalla normativa comunitaria né, d’altra parte, il legislatore regionale si preoccupa dì qualificare gli ausili da esso disciplinati come “de minimis”. Il successivo art. 88 del Trattato CE, inoltre, nel regolare gli adempimenti ai quali gli Stati membri sono tenuti verso la Commissione stabilisce che a questa debbano esse comunicati i progetti diretti ad istituire o a modificare aiuti. Il comma secondo, in particolare, vieta di dare ad essi esecuzione prima che la procedura abbia condotta ad una decisione finale in ordine all’ammissibilità o meno degli aiuti. In presenza di tali disposizioni, tali da impegnare ai sensi dell’ art. 117 primo comma Cost. la responsabilità dello Stato italiano nei confronti dell’Unione europea, la Regione Abruzzo, pertanto, al fine di non incorrere in violazione delle prescrizioni procedimentali di cui all’art. 88 Trattato, avrebbe dovuto, innanzitutto, dare corso alla procedura di informazione nei confronti delle istituzioni comunitarie previste da tali disposizioni. Dato il principio generale che sancisce l’incompatibilità degli aiuti con il mercato comune il sistema di cui al Trattato CE li sottopone ad un regime di autorizzazione preventiva da parte dell’istituzione comunitaria competente, realizzato attraverso la previa comunicazione dei progetti volti ad istituire o modificare aiuti, in tempo utile affinché gli organismi comunitari competenti possano presentare le proprie osservazioni. Per contro, la Legge regionale n. 29 del 2006 qui impugnata, negli artt. 38 e 44 sopra menzionati non prevede alcun meccanismo di differimento ovvero di sospensione delle misure e d’altra parte, all’art. 84 ( Entrata in vigore) dispone che la stessa entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo. Poiché, dunque, la pubblicazione in B.U.R. è stata regolarmente effettuata in data 8 settembre 2006 e gli artt. 38 e 44 non prevedono ulteriori meccanismi di sospensione o differimento, le misure in questione risultano attualmente già efficaci in aperta violazione dell’art. 117 primo comma della Costituzione. Come del resto affermato anche dalla stessa Corte “La garanzia della non applicazione della legge nelle more del controllo ex art. 93 del trattato deve essere fornita in primo luogo dal legislatore regionale attraverso clausole con le quali l’operatività degli ausili sia normativamente subordinata al parere favorevole della Commissione sicché questi mantengano la qualificazione sostanziale di “progetto” - come lo stesso trattato impone - indipendentemente dalla natura dell‘atto che formalmente li prevede (In tal senso Corte Cost, sent. 11- 22 luglio 1996 n. 271). Non può ritenersi sufficiente, dunque, una mera presunzione che la regione sì asterrà dal dare esecuzione a quelle parti della legge concernenti gli “aiuti di stato” occorrendo - ai fini del rispetto del sistema di cui al Trattato - la previsione di clausole specifiche capaci di subordinare l’operatività degli ausili al parere favorevole della Commissione. La Regione Abruzzo, pertanto, venendo meno tanto all’obbligo di preventiva informazione quanto all’obbligo ulteriore di non dare esecuzione alla misura di aiuto prima dell’ avvenuta valutazione di ammissibilità dell’intervento ha violato i vincoli comunitari cui è sottoposta la legislazione regionale ai sensi del medesimo art. 117 primo comma Cost. impegnando la responsabilità dello Stato italiano nei confronti dell’Unione Europea. La legge regionale in esame deve, pertanto, ritenersi illegittima anche sotto i profili da ultimo evidenziati. Né può sottacersi, infine, che le norme in questione, oltre a favorire la produzione interna rispetto ai prodotti importati, possa ritenersi in contrasto con art. 3 Cost. in quanto volta a favorire soggetti specificamente individuati senza che emergano le ragioni del trattamento a questi singolarmente riservato, in violazione delle regole sulla concorrenza.
Alla luce di quanto sopra esposto si conclude affinché sia dichiarata l’illegittimità costituzionale della Legge della Regione Abruzzo n. 29 del 25.8.2006, pubblicata nel B.U.R. n. 82 dell’8.9.2006
- quanto all’ 21 secondo comma in relazione all’art. 117 secondo comma lett. g) e 97 Cost.
- quanto agli artt. 38 e 44 in relazione all’art. 117 primo comma e 3 della Costituzione e per violazione degli artt. 87 e 88 del Trattato CE.
Roma, 3.11.2006
Avvocato dello Stato
Paola Palmieri